原题目:吴华:撤消体制轻视是保障儿童接收学前教导平等权力的前提——关于学前教导立法的政策建议

作者 | 吴华,浙江大学退休教师

一个国度,如果有些人可以得到公共财政赞助,而另一些人得不到到公共财政赞助或只能得到较少的公共财政赞助,这是一种教导不公正,这也是当今中国社会最大的教导公正问题。

一个国度,如果学生进入公办学校可以得到公共财政赞助,进入民办学校就得不到公共财政赞助或只能得到远少于在公办学校的公共财政赞助,这是一种教导不公正,因为公共财政资金源于全部纳税人,减损民办学校学生分享公共财政的权力与理不合,于法无据。公共教导财政不应被曲解为公办教导财政,更不应当被窄化为公办学校财政。

一个国度,如果立法固化一种传统体制弊病,这是开历史倒车;一个国度,如果立法侵略非公办学校学生的合法权力,那就是对现代社会法治精力的严重挑战和无情嘲弄。

讨论教导部《中华国民共和国学前教导法草案(征求看法稿)》,应当在上述问题上有明白的立场。

一、国民办并举是中国学前教导的基础现实和长期发展方向

据教导部《2019年全国教导事业发展统计公报》,目前全国有幼儿园28.12万所,在园儿童4713.88万人,其中民办幼儿园17.32万所,占比61.59%,民办园在园儿童2649.44万人,占比56.21%。自2002年《民办教导增进法》公布以来,学前教导阶段民办园占比稳步进步,从2003年民办园在园儿童480万,占比24%,到2012年民办园在园儿童1850万,占比50%,在园儿童增加近1400万。2012年以后,民办园在园儿童增速减缓,但在2013-2019年的七年间,民办园在园儿童持续增加800万,占比到达56%。即便依照目前的政策计划,到2020年底,公办园在园儿童占比要到达50%,民办园仍然是与公办园同等主要的学前教导供给者。

今后民办园会不会灭亡?就人类社会长期演进的基础方向来看,开放性、机动性、多样性是一个国度坚持活气的基础条件,中国的改造开放也只有在这个意义上才干被深入懂得和充斥自负。因此,只要中国持续搞市场经济,能够更好满足这个社会多样化教导须要的民办教导就是她的内在须要,这也是民办学前教导一定、必需长期存在的制度基本。所以,在中国废弃市场经济之前,民办园不会灭亡。

民办园会不会大幅减少?在当前气概汹汹大肆限制、打压民办学前教导的政策气氛下,人们对此深感忧虑。假想在今后五年内民办园在园儿童减少一半约1300万、民办园减少一半约80000所的情况,按园均500万或生均3万的投资尺度匡算,在当前程度上再减少一半民办学前教导的范围,公共财政需购置或新建园所投资约4000亿,这是近五年学前教导园所投资的40倍,没有现实可能性,更不用说由此发生的约7000亿教导事业费支出,这已经大大超越了处所财政的支持才能。

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事实上,当前这种政府强迫紧缩民办园的政策,其合理性是非常可疑的。就教导公正而言,将一半或一部分儿童消除在公共财政保障范围之外,在任务教导阶段是不合法的,在其它阶段是不合理的。当然都是不公正的;就效力而言,一所民办园如果由政府来运营并供给同样品德的学前教导服务,由此发生的公共财政支出是民办园占用公共财政资金的20倍!即便将家庭支出都斟酌在内,同样的学前教导服务,公办园的办园成本平均也是民办园的两倍!任何一个负义务的政府,哪怕是一个正常的家庭主妇,都不会做出如此毫无理性的选择。当然,当前政策选择还有一个拿不到桌面上的理由,那就是意识形态安全,这就更加荒谬了。如果民办园在意识形态上是不安全的,那又何必要保存一半呢?应当全体灭杀才是合理的,干嘛还要留下不安全的种子呢?能够想出这么荒诞理由的人必定是高等黑,而政府竟然被如此荒诞的理由所蛊惑和绑架,实在是一件令人沮丧的事情,看来,在政府机构内部增强法治教导、进步治理才能确切任重道远。

因此,当前公办、民办并存的格式是今后我们必需长期面对的基础事实。在国民办并存的前提下,对公办学前教导和民办学前教导一视同仁,不但涉及公办园和民办园的平等权力,更主要的是,将直接影响分辨在公办园和民办园在园儿童的平等权力,而儿童的这种权力受宪法第三十三条——“中华国民共和国国民在法律面前人人平等”维护,必需在学前教导立法中得到体现。

二、传统的“公办学校财政”体制不能保障学前教导的教导公正

我国当前的教导财政体制是一种存在严重缺点的公共教导财政模式。在这种财政体制中,政府投入教导的公共财政资金的绝大部分(99%)被用于公办教导,民办教导尽管供给了20%的公共教导服务,但只得到1%的公共财政资金。用于公办学校的财政资金又可以被划分为按学生人数分配的生均公用经费和与学生人数无关或没有直接关系的教师工资等两个部分。在基本教导阶段,按学生人数分配的公共财政资金在总经费中占比在30%以下,70%以上的公共财政资金并不按学生人数分配,这就导致在法律上拥有平等权力的同一个学生或不同的学生,他们名义上雷同的教导权力,在不同的学校有不同的“含金量”:在公办学校和民办学校之间,民办学校被轻视;在公办教导内部,也存在一个不言自明的“鄙视链”,这显然是一种非常不公正的教导财政体制。就本文的主题而言,为社会供给同样公共教导服务的民办学校,他们得不到或只能得到非常少的公共财政拨款,由此发生一种最恶劣的教导不公正——制度轻视性教导不公正。

这种“制度轻视性教导不公正”最突出的反应在任务教导阶段。2006年《任务教导法》修订,政府发布在全国实现了免费任务教导,但这个“全国”并没有把任务教导阶段的民办学校包含在内,直到2015年《国务院关于进一步完美城乡任务教导经费保障机制的通知》(国发【2015】67号)文件出台之前,全国任务教导阶段的民办学校基础没有得到公共财政资金赞助。该文出台以后,各地开端陆续推动文件规定的对任务教导阶段民办学校供给国定尺度限额的生均公用经费赞助:小学600-650元;初中800-850元,但这个赞助程度也仅相当于目前公办学校一般公共预算生均教导事业费的二十分之一!而《任务教导法》第四十二条明白规定“国度将任务教导全面纳入财政保障范畴,任务教导经费由国务院和处所各级国民政府按照本法规定予以保障。”可见这种由历史原因形成的制度性轻视是多么固执,这种教导不公正又是多么严重,也是每一个有良知的人不应当熟视无睹的。

在学前教导阶段,这种“制度轻视性”同样存在。目前我国的学前教导办学体制中,虽然民办园供给了超过一半的学前教导服务,但民办园获得的财政拨款,无论在总量上还是在生均上都仅为公办园的5%左右!如果在任务教导阶段这种“制度轻视性教导不公正”还可以用“多数人的好处”为之辩解的话,那么,在学前教导阶段,这种让一半以上儿童的教导权力受到剥夺的教导财政体制的不公正、不合理的制度缺点是无论如何都不应当持续保护了。

三、在学前教导阶段保障教导公正须要观念与制度创新

在学前教导阶段让一半以上儿童平等的教导权力公然受到侵略,这在任何一个健康社会都是一种无法被疏忽的严重的教导不公正。如果这种不公正能够通过立法披上一件合法的外衣,这就不仅是学前教导的羞辱,它是国度的羞辱和这个时期的羞辱。这也是本次学前教导立法无法躲避和不应躲避的严格挑衅。

也许有人会为草案中的制度设计辩解:沿着当前的政策思路,随着国度经济、社会的连续发展和政府财力的不断加强,当有一天民办园全体灭亡时,你们所担忧的教导公正问题不就自然消解了吗?我必需明白指出,这种想法既是脱离现实的,也是不负义务的懒政思维。我在上面的剖析表明,学前教导阶段公办、民办教导将会长期并存,这已经无关政府财力强弱,而是市场经济体制的制度属性,没有民办教导的教导制度系统,就不可能满足社会发展对教导多样化的须要。其次,全体变成公办园就能解决教导公正问题吗?只要我们懂得了国度在任务教导阶段推动教导公正的艰辛尽力和现实困境,一个正常思维的人就不会对此还有充足的信念。因为这不但是中国教导公正面临的难题,也是一个世界性的难题,更是一个内生于公办教导制度的内在缺点。

解决上面的教导公正难题须要改变我们关于教导公正的传统认知。在传统认知中,政府改良或保障教导公正须要同时或渐次做好三件事:起点公正,进程公正,成果公正,这也是政府和民众传媒通常所说的从“有书读”到“读好书”的政策思路。问题在于,“有书读”就是起点公正吗?如果是的话,任务教导阶段的择校需求就不会如此强烈;“读好书”就是进程公正吗?除非打消学生的个体差别,在这两者之间并不存在因果接洽;至于成果公正,无论是基于个体的学业成绩来断定,还是基于群体的社会成绩来断定,都不是政府或者政策能够左右的,否则,中国早就应当是宇宙强国了。当然,如果人类能够在个体程度把持教导成果,现在这个世界应当是很乏味的,因为自由作为人类社会最主要的创新与发明源泉在这样强盛的把持手腕面前只能成为一个古老的传说。

公正的实质是对个体或群体的平等权力作同等的保障。实现教导公正之所以艰苦重重,既有客观意义上的校际差别难以战胜,更有主观意义上的价值断定不可能雷同。但这个难题,在我们回到公正的本源时有新的解决计划:把公共财政资金平等分配给每一个学生——教导凭证制度。

“教导凭证制度”最先源于美国经济学家弗里德曼为改良美国公办学校效力的政策设计,即将政府对公办学校的财政拨款等额量化到辖区内每一个学生,学生持券自由选择公办学校,学校从政府(学区)获得的拨款从本来的直接拨付转向凭券拨付,拨款总额与吸引的学生成正比,由此推进学校进步教导质量。后续的研讨与实践也重要将其定位于进步公办学校效力的政策工具。但是,我们在此提出这个制度设计,不在于它天然具有的效力机制,而是着眼于这一制度设计一个更主要也更实质的功效——公正保障机制,因为在现实世界,基于学校要素组合差别对教导公正发生无法打消的局限性,只有从寻求最终产出的教导公正转向寻求可实现的权力保障的教导公正,才是实现教导公正更加合理的制度设计。在“学前教导凭证制度”下,把适龄儿童“人人享有平等接收学前教导的权力”,落实到具体的、无差别的权力保障——人人享有一张价值雷同的“学前教导凭证”,儿童无论选择公办园还是民办园,他们从政府得到的保障程度都是同样的,虽然园所之间差距仍然存在,但缩小乃至打消公办园之间的差距已经有了制度性的保障,而民办园要想拿到政府的拨款,只须要保证教导质量以吸引儿童(家长)即可。公办园和民办园之间的身份差别对儿童权力的影响被制度性消解,营利园和非营利园、普惠园和非普惠园那些人为制作的制度庞杂性也不存在了,困扰政府的编制问题也就彻底解决了,政府的管理将大大简化,从而为学前教导发展的动态优化奠定了同时符合公正与效力两大社会核心价值的制度基本。

事实上,“教导凭证制度”已经在许多国度和地域的学前教导中得到普遍的实践,香港和台湾都有成熟的经验可以借鉴。

三、教导公正是学前教导立法必需保障的核心政策目的

保障教导公正也是《学前教导法》(草案)确立的基础政策目的,但是,在目前的公共教导财政体制下这一政策目的却是注定无法实现的。如果我们明知当前的制度冲突困局而不去寻找解决计划,这是不负义务的,也必定经不起历史的检验;如果我们明知有解决计划却寻找种种借口、理由阻扰必要的制度创新,那就迹近诈骗了。依据我们上面所做的剖析,能够在学前教导阶段最有效保障儿童平等教导权力的解决计划只能是“学前教导凭证制度”,但须要政府在本次立法中做出相应的制度部署。这既是一次可以引领中国教导公正实现宏大提高的历史性机会,也是检验政府是否真正做到“国民中心”的试金石。

起源:校董汇(timesedu2015)返回搜狐,查看更多

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